今年5月至12月，應急管理部在全國范圍內(nèi)開展安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項整治，查處了一批典型違法違規(guī)案例，引起業(yè)內(nèi)的廣泛討論和反思。為持續(xù)關注安全評價機構(gòu)整治情況，了解各地安全評價機構(gòu)監(jiān)管人員、從業(yè)人員及業(yè)內(nèi)專家觀點，探析促進安全評價市場健康發(fā)展之策，本報組織連續(xù)報道。

本期，本報記者調(diào)查梳理了安全評價機構(gòu)發(fā)展歷程、變化、作用、面臨的爭議點和部分機構(gòu)違法違規(guī)的原因。

近日，浙江杭州市蕭山區(qū)一中介機構(gòu)因出具存在重大疏漏的安全評價報告被罰款14萬元，4名機構(gòu)從業(yè)人員分別被處罰1.5萬元。

安全評價機構(gòu)本是一支被寄予厚望的安全“護衛(wèi)隊”，近年來因為一些安全評價機構(gòu)的不良表現(xiàn)卻給人們留下這樣一個印象：出具的報告虛假失實或未能反映企業(yè)安全生產(chǎn)真實狀況，企業(yè)的風險隱患“面上”沒體現(xiàn)、“里子”沒整改，甚至帶“病”運行，沖擊著安全生產(chǎn)的紅線和底線。

安全評價在我國已有近30年的發(fā)展歷程，其主要職責是運用系統(tǒng)風險管理理念，幫助企業(yè)查找隱患，提出對策建議，解決企業(yè)因自身技術實力不夠強而發(fā)現(xiàn)不了隱患的問題，為企業(yè)安全生產(chǎn)以及高水平高質(zhì)量發(fā)展提供技術支撐。有的安全評價機構(gòu)還接受政府部門的委托，為監(jiān)管部門提供技術支持、專家支撐和執(zhí)法許可等方面的決策輔助。

一邊是安全生產(chǎn)工作不可或缺的力量，一邊是一些事故調(diào)查中的違法違規(guī)行為主體，安全評價機構(gòu)具有保障企業(yè)安全的技術服務者和以提供評價活動為主要營收的經(jīng)營者的“雙重角色”，其社會責任和經(jīng)濟利益如何權衡？

要認清安全評價機構(gòu)的“雙重角色”，有必要對安全評價機構(gòu)的產(chǎn)生、發(fā)展、演變進行梳理。

發(fā)展過程中暴露不足

政策利好，促進安全評價市場繁榮。但是，一些重大事故的發(fā)生暴露出部分安全評價機構(gòu)弄虛作假、出具失實文件的問題

上世紀80年代，安全評價工作開始受到我國生產(chǎn)經(jīng)營單位和相關行業(yè)管理部門的重視。機械、冶金、化工和航天等行業(yè)部門逐漸開始使用并推廣安全評價方法。

安全評價機構(gòu)擁有“正式身份”的時間，可追溯到2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》。當時法律規(guī)定，“礦山建設項目和生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目，都應進行安全評價”。2004年，為進一步落實《安全生產(chǎn)法》規(guī)定，加強安全評價機構(gòu)管理，提高安全評價水平和服務質(zhì)量，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）發(fā)布《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》（第13號令），并于2005年實施，明確對安全評價機構(gòu)實行甲級、乙級分級審批，同時還規(guī)定了取得安全評價資質(zhì)證書的條件和程序等細則。

新事物的充分發(fā)展離不開源頭活水。2009年，原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為更好地推動安全評價機構(gòu)和行業(yè)有序發(fā)展，對《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》進行了修訂，發(fā)布了國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局第22號令。該規(guī)定提高了安全評價機構(gòu)資質(zhì)的條件，增加了監(jiān)督管理情形，加大了處罰力度。這與2014年修改的《安全生產(chǎn)法》中明確加大對安全評價機構(gòu)監(jiān)管力度的規(guī)定不謀而合。

面對當時安全評價機構(gòu)如日中天的發(fā)展勢頭，安全評價領域?qū)＜液瘟照J為：“安全評價機構(gòu)在當時發(fā)揮了較好的雙重作用，既促進了企業(yè)的本質(zhì)安全，又為各級監(jiān)管部門決策和檢查提供了有力的技術支撐。”

按照國務院“放管服”改革要求，國務院在2019年決定將安全評價機構(gòu)資質(zhì)認可交由省級行業(yè)部門審批，應急管理部開始施行《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》，規(guī)定不再實行甲乙級分級審批，取消了評價機構(gòu)數(shù)量發(fā)展規(guī)劃、執(zhí)業(yè)地域限制等限制性條款，取得省級資質(zhì)認可部門頒發(fā)證書的機構(gòu)可以在全國范圍內(nèi)開展業(yè)務。

在安全評價市場總體呈現(xiàn)繁榮的同時，一些不足悄然暴露。2015年天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災爆炸事故、2019年“3·21”江蘇響水爆炸特別重大事故調(diào)查報告均提及，中介機構(gòu)弄虛作假，導致隱患未能及時暴露。

一些重大事故的發(fā)生，反映出部分安全評價機構(gòu)存在問題，亟待整頓。2021年3月，應急管理部提出，要鐵腕治理安全評價機構(gòu)造假問題。自今年5月開始，應急管理部開展為期8個月的安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項整治工作。這期間，修改后的《安全生產(chǎn)法》公布，提出加大對安全評價、認證、檢測等中介機構(gòu)違法行為的處罰力度，并普遍提高對企業(yè)的各項罰款金額。專家們預測，在全國安全評價機構(gòu)整治行動開展和法律修改的背景下，企業(yè)和安全評價機構(gòu)將進入調(diào)整期，安全評價體制、機制、法制將迎來新變化。

多年發(fā)展有新變化

截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價機構(gòu)，數(shù)量增長30%以上，業(yè)務范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉(zhuǎn)變

原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局公開數(shù)據(jù)顯示，2006年底，我國有甲級安全評價機構(gòu)147家、乙級安全評價機構(gòu)279家。

2021年，根據(jù)各地應急管理廳、煤炭行業(yè)管理部門提供的數(shù)據(jù)，安全評價機構(gòu)在業(yè)務范圍和數(shù)量上發(fā)生了變化。

在業(yè)務范圍領域方面，2006年大多數(shù)安全評價機構(gòu)的業(yè)務范圍集中在煤炭開采、金屬開采、危化品等領域法定評價業(yè)務。如今經(jīng)過多年的深耕和拓展，安全評價機構(gòu)總體的業(yè)務范圍正從“單項拔尖”向“全能競技”轉(zhuǎn)變，有的接受企業(yè)和政府部門委托，開始拓展職業(yè)衛(wèi)生、標準化、評估、咨詢、培訓等多項業(yè)務領域，單個安全評價機構(gòu)的業(yè)務范圍也呈現(xiàn)出多領域共同作業(yè)的趨勢，這些非法定評價事項，其實是機構(gòu)盈收的主要來源。

在數(shù)量上，安全評價機構(gòu)總體增長30%以上。根據(jù)各地相關部門的公開數(shù)據(jù)，截至2021年上半年，全國共有500多家安全評價機構(gòu)。從數(shù)量分布看，與多年前相似，圍繞經(jīng)濟和資源兩個重要因素，各地安全評價機構(gòu)的數(shù)量分布特征越發(fā)清晰，總體呈現(xiàn)東多西少、四周分散的格局，且西部地區(qū)的安全評價機構(gòu)注冊地多集中在省會城市。

具體來看，華東、華北地區(qū)的安全評價機構(gòu)數(shù)量占比近50%，西南、華中、西北、東北和華南地區(qū)的安全評價機構(gòu)數(shù)量占比均為10%左右（如下圖）。

“雙重角色”極易引發(fā)矛盾

安全評價機構(gòu)既是技術服務者又是經(jīng)營主體，社會責任和經(jīng)濟利益如何權衡？

一方面，安全評價機構(gòu)是技術服務提供者。何琳表示：“安全評價機構(gòu)與經(jīng)營企業(yè)是服務與被服務的關系。兩者間依托安全評價項目互相依靠、互相促進。前者為后者提供專業(yè)知識和技術，幫助企業(yè)查找、整改隱患，從而獲得贏利；生產(chǎn)經(jīng)營單位借助安全評價機構(gòu)的技術力量推動隱患整改，并依據(jù)其出具的安全評價報告獲得監(jiān)管部門的相關行政許可?！?/p>

另一方面，安全評價機構(gòu)是以從事安全評價活動為主要營收的企業(yè)。具有安全工程專業(yè)教育經(jīng)歷的大學教授孟怡認為，與生產(chǎn)經(jīng)營單位一樣，安全評價機構(gòu)也是獨立承擔責任的主體，也需自覺接受各監(jiān)管部門的監(jiān)督和檢查。而安全評價機構(gòu)出具安全評價報告的業(yè)務與生產(chǎn)經(jīng)營單位后續(xù)的安全生產(chǎn)緊密掛鉤，讓這項業(yè)務顯得尤為重要。

于是，矛盾便產(chǎn)生了——既是技術服務者又是經(jīng)營主體，社會責任和經(jīng)濟利益如何權衡？同時，監(jiān)管部門和生產(chǎn)經(jīng)營單位均要求安全評價機構(gòu)出具評價結(jié)論為“符合安全生產(chǎn)條件”的安全評價報告，這與安全評價的基本原則順序正好顛倒。面對多重壓力，安全評價機構(gòu)該如何選擇就成了問題。

無序擴張會帶來什么

部分安全評價機構(gòu)以開設分公司等形式向市場輸出低質(zhì)量的安全評價服務，以低價競爭驅(qū)逐市場上的優(yōu)質(zhì)安全機構(gòu)，這些綜合因素會直接導致安全評價市場的失序

據(jù)統(tǒng)計，截至今年11月，分公司數(shù)量超過30家的安全評價機構(gòu)有7家，分公司數(shù)量介于20至30家之間的有8家，而分公司數(shù)量為10至20家的有44家。圍繞安全評價機構(gòu)迅速擴張的情況，業(yè)內(nèi)有著不同看法。

受訪的企業(yè)家李玉和王豐認為，優(yōu)質(zhì)安全評價機構(gòu)擴張，是一件多贏的好事。比如，在北京等地注冊的部分安全評價機構(gòu)，囿于當?shù)貓?zhí)業(yè)成本高或?qū)跇I(yè)務少等因素，會選擇以分公司的形式開展異地安全評價服務。這些分公司在當?shù)氐男抛u不低、公示的項目多，且查詢目前各地安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為整治執(zhí)法情況，鮮有這些分支機構(gòu)的處罰記錄。

而某安評機構(gòu)負責人梁圖告訴記者：“正如俗語所言，一步錯步步錯，如果安全評價機構(gòu)一開始就選擇了利益，在服務質(zhì)量這塊走偏了，以開設分公司等形式向市場輸出低質(zhì)量的安全評價服務，以低價競爭驅(qū)逐市場上的優(yōu)質(zhì)安全機構(gòu)，會直接導致安全評價市場的失序。個別安全評價機構(gòu)靠分支機構(gòu)改頭換面，不斷走向違法違規(guī)之路?！?/p>

何琳認為：“結(jié)合新聞報道和近期各地的執(zhí)法情況，不難發(fā)現(xiàn)此類低水平的安全評價機構(gòu)無序擴張帶來連鎖式反應：給被評價企業(yè)埋下安全漏洞，給監(jiān)管部門跨區(qū)域檢查帶來阻礙，注冊地審批部門對機構(gòu)主體監(jiān)管難度大，安全評價市場造假之風興起?！?/p>

未來的出路在哪里

嚴防“掛靠”，建立統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法平臺，增強從業(yè)人員的安全意識、提升職業(yè)素質(zhì)、提高專業(yè)能力，完善安全評價機構(gòu)監(jiān)督管理辦法和規(guī)定，建立“黑名單”和市場禁入制度，建立安全評價機構(gòu)審批部門、執(zhí)業(yè)部門和監(jiān)管部門協(xié)同機制

自今年5月應急管理部開展安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項整治工作以來，各地開始整頓安全評價生態(tài)，查處了一批典型案例。針對近期各地執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)的安全評價機構(gòu)突出的5種違法違規(guī)行為：出租出借資質(zhì)資格、過程控制不嚴格、報告內(nèi)容與實際不符、報告存在重大疏漏、報告內(nèi)容虛假等，安全評價業(yè)內(nèi)人士和專家表達了各自的見解。

有的機構(gòu)出租出借資質(zhì)資格。此前有媒體報道寧夏智誠安環(huán)科技發(fā)展股份有限公司在江蘇南京出租出借資質(zhì)，給當?shù)厣a(chǎn)經(jīng)營企業(yè)造成損失、擾亂安全評價市場一事，反響強烈。最終，當?shù)貞惫芾砭终{(diào)查后，對該機構(gòu)處罰30萬元。

何琳說：“安全評價機構(gòu)出租出借資格，一是由于專業(yè)人才短缺，評價機構(gòu)通過借租注冊評價師、注冊安全工程師、專業(yè)技術職稱等方式獲取和維持資質(zhì)；二是受資本驅(qū)動，機構(gòu)以設立分支機構(gòu)、辦事處等方式承攬法定項目，實現(xiàn)利益最大化，擾亂安全評價市場?！?/p>

孟怡建議：“要定期對機構(gòu)資質(zhì)和安評師等進行資格復核和審查。監(jiān)管部門需與社保部門合作，以從業(yè)人員持有唯一社保作為限制嚴防“掛靠”行為，同時加大懲罰力度，倒逼違法違規(guī)的安評機構(gòu)和分支機構(gòu)退出市場。”

有的機構(gòu)過程控制不嚴格。今年8月，廣東省梅州市應急管理局發(fā)現(xiàn)，廣東梅正安全技術服務有限責任公司項目組成員專業(yè)能力配備未滿足《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》要求。這些安全評價機構(gòu)在執(zhí)業(yè)行為中無視規(guī)定，被當?shù)貞惫芾聿块T嚴厲處罰。

一些匿名的監(jiān)管者認為，這些安全評價機構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中，未嚴格落實主體責任，為節(jié)約成本、投機取巧，組織現(xiàn)場勘驗時不按規(guī)定配備項目組人員，為逃避監(jiān)管、蒙混過關，未將《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的“建立并實施服務公開和報告公開制度”落實到位。

孟怡說：“監(jiān)督部門需建立統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)執(zhí)法平臺，既做到為群眾辦實事，方便疫情防控等突發(fā)情況下機構(gòu)、企業(yè)主動申報，又便于自身進行實時監(jiān)管。”

有的報告內(nèi)容與實際不符。今年8月，江西省撫州市黎川縣應急管理局查明，南昌安達安全技術有限公司出具的報告存在安全距離與實際不符的問題，依規(guī)處罰該機構(gòu)3000元。

孟怡指出，安全評價機構(gòu)出現(xiàn)這類問題，一方面是因為有些現(xiàn)場勘驗人員能力不足，發(fā)現(xiàn)不了問題，不能提出有針對性的建議；另一方面，因為個別負責勘驗的人員未到現(xiàn)場，僅依據(jù)企業(yè)提供的書面資料查找問題。

有著多年安全評價從業(yè)經(jīng)驗的王豐認為，增強從業(yè)人員的安全意識、提升職業(yè)素質(zhì)、提高專業(yè)能力，將有效避免這些本不應該出現(xiàn)的錯誤。

有的報告存在重大疏漏。今年9月，江蘇省鹽城市阜寧縣應急管理局發(fā)現(xiàn)，寧夏智誠安環(huán)科技發(fā)展股份有限公司出具的安全評價報告中，危險有害因素辨識及分析小結(jié)中存在蓄熱式熔鋁爐、退火爐等危險因素分析不清晰、結(jié)論有誤的問題。幸而發(fā)現(xiàn)及時，未對企業(yè)造成嚴重危害。當?shù)貞惫芾砭忠酪?guī)對機構(gòu)處以7500元罰款。

一線執(zhí)法人員馮倩認為，安全評價機構(gòu)出現(xiàn)重大疏漏這類違法行為的原因，一是有的安全評價機構(gòu)專業(yè)能力不足、項目評價師個人能力和工作責任心欠缺；二是生產(chǎn)經(jīng)營單位為獲得相關安全許可、備案或達標認可，向評價機構(gòu)提供的材料不完備，導致安全評價報告存在重大疏漏；三是個別評價機構(gòu)因利益關系對企業(yè)的風險隱患避重就輕、遮掩粉飾。

對此，孟怡說：“要完善安全評價機構(gòu)監(jiān)督管理辦法和規(guī)定，嚴懲不合規(guī)的安全評價機構(gòu)和執(zhí)業(yè)不規(guī)范的評價師，建立‘黑名單’和市場禁入制度，借助新修改的《安全生產(chǎn)法》和相關法律法規(guī)，讓安全評價報告從‘唯結(jié)果論’向注重過程轉(zhuǎn)變，讓企業(yè)從被動安全向‘我要安全’改變，讓安全評價機構(gòu)從‘取證工具’回歸技術服務角色?！?/p>

有的報告內(nèi)容虛假。今年7月，新疆烏魯木齊鑫安信安全技術咨詢服務有限公司在無安全評價資質(zhì)的情況下，套用其他機構(gòu)的資質(zhì)出具報告，新疆生產(chǎn)建設兵團應急管理局依規(guī)沒收該公司此次違法所得44000元，并將其納入不良記錄“黑名單”監(jiān)管，予以該機構(gòu)業(yè)務人員何某行業(yè)禁入的行政處罰。目前該案的行刑銜接工作正在推進中。

孟怡和何琳認為，出現(xiàn)這類問題的原因有三：一是生產(chǎn)經(jīng)營單位為了獲得許可、備案，以合同約定或經(jīng)濟利益為誘導，要求機構(gòu)出具有利于其利益但不符合企業(yè)實際情況的報告；二是評價機構(gòu)不守安全底線；三是有些監(jiān)管部門在授予許可和監(jiān)管過程中未認真比對報告內(nèi)容與現(xiàn)場情況，事中監(jiān)管作用發(fā)揮不到位。

專家們普遍認為，要疏堵結(jié)合，建立安全評價機構(gòu)審批部門、執(zhí)業(yè)部門和監(jiān)管部門協(xié)同機制，提升監(jiān)管能力和業(yè)務水平。要獎勵執(zhí)業(yè)規(guī)范的安全評價機構(gòu)，清退不規(guī)范的安全評價機構(gòu)，同時完善法律法規(guī)，加大監(jiān)管力度，開展聯(lián)合執(zhí)法，嚴懲違法違規(guī)的安全評價機構(gòu)和企業(yè)。

（應采訪者要求，文中何琳、李玉、王豐、梁圖、孟怡和馮倩均為化名）

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