■詹承豫

突發(fā)事件應(yīng)急管理中信息及時準確報送，是提升應(yīng)急處置效果的前提，但近期發(fā)生的多起重大安全生產(chǎn)事故中依然存在遲報、謊報乃至瞞報的現(xiàn)象?！渡a(chǎn)經(jīng)營單位瞞報謊報事故行為查處辦法》中規(guī)定已經(jīng)發(fā)生的事故，超過規(guī)定時限未向安全監(jiān)管監(jiān)察部門和有關(guān)部門報告，并經(jīng)查證屬實的，屬于瞞報。瞞報本身不僅破壞了安全生產(chǎn)的正常秩序，而且會耽誤搶險救援的最佳時機，破壞事故統(tǒng)計的真實性，帶來負面社會影響。目前，我國已經(jīng)采取瞞報懲罰、舉報獎勵等雙向措施，為何安全生產(chǎn)事故中的遲報、謊報乃至瞞報行為仍然屢禁不止？我們至少需要從制度完善和機制運行兩個維度來重新審視安全生產(chǎn)中的瞞報治理。

制度較多，仍需進一步明確和細化

筆者梳理關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報治理的相關(guān)制度，發(fā)現(xiàn)雖然已有較多的條款和規(guī)定，但對于瞞報界定、報告部門、懲罰措施等仍需要進一步明確和細化。一方面相關(guān)法律法規(guī)不夠明確，缺乏統(tǒng)一性。目前，涉及瞞報事故的法律法規(guī)較多，但關(guān)于具體報送行為諸如報送時間、報送部門、報送渠道、報送內(nèi)容等關(guān)鍵規(guī)定仍存在一定的碎片化現(xiàn)象。如對于政府逐級上報的時間規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》中規(guī)定負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門接到事故報告后，應(yīng)當立即按照國家有關(guān)規(guī)定上報事故情況；在《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》中規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的有關(guān)部門逐級上報事故情況，每級上報的時間不得超過2小時；《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》中又增加發(fā)生重大、特別重大生產(chǎn)安全事故或者社會影響惡劣的事故的，縣級、市級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或者煤礦安全監(jiān)察分局接到事故報告后，應(yīng)當在1小時內(nèi)先用電話快報省級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、省級煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)，隨后補報文字報告內(nèi)容?？瓷先ミ@幾個規(guī)定在層層壓實責任，但容易使生產(chǎn)經(jīng)營主體和非法律專業(yè)人士對報送時間緊迫性的認知形成誤解，從而對報送行為產(chǎn)生阻礙，同時也給相關(guān)責任人留下推責空間。

另一方面遲報、漏報、瞞報、謊報的界定相對模糊，給報送主體留下操作空間?！栋踩a(chǎn)法》釋義中指出所謂遲報事故，是指未按照規(guī)定的時間要求報告事故，事故報告不及時的情況。所謂謊報事故，是指不如實報告事故，如謊報事故死亡人數(shù)，將重大事故報告為一般事故等，瞞報事故則是獲知發(fā)生事故后，對事故情況隱瞞不報。

從理論上來看，如果報送主體知道事故發(fā)生后應(yīng)當及時報告，卻沒有報告，或者報告內(nèi)容與實際不符合，就屬于瞞報或謊報；如果是因為行為人疏忽或大意，未能及時上報，則屬于遲報或漏報。可見是否瞞報受行為人的心態(tài)影響，具有較強的主觀性。

從實踐上看，瞞報行為很容易轉(zhuǎn)化為遲報或者漏報，從而改變對行為人的懲罰力度。故意隱瞞已經(jīng)發(fā)生的事故，并經(jīng)有關(guān)部門查證屬實的，屬于瞞報。對瞞報進行認定的前提條件是經(jīng)過有關(guān)部門查證，如果相關(guān)部門未發(fā)現(xiàn)問題，數(shù)天后行為人主動報告，但已經(jīng)喪失了最佳的救援機會，這種情況在實踐過程中很難認定其當時是否存在主觀故意。

政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報送

行為觀察關(guān)于安全生產(chǎn)瞞報治理的相關(guān)運行實踐，隨著新媒體技術(shù)不斷發(fā)展，報送主體更容易進行信息監(jiān)測和信息報送，但政策執(zhí)行困境也影響和制約了信息報送行為，主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，報送主體法律意識依然淡薄，習慣性隱瞞和截留相關(guān)信息。部分企業(yè)負責人和政府工作人員缺乏相關(guān)法律法規(guī)知識，對于事故發(fā)生后該如何處置及該承擔怎樣的法律后果并不十分清楚，在發(fā)生事故尤其是有人員傷亡的情況下，各種信息和應(yīng)急管理處置需求的緊急沖擊下，手足無措，第一反應(yīng)便是隱瞞，同時為了避免可能的法律乃至刑事責任，往往與受害者家屬進行私下協(xié)商，進一步強化了瞞報行為的動機和合理性。

第二，利益相關(guān)者多方博弈下，瞞報行為存在潛在收益和減少損失的可能。安全事故涉及個人、企業(yè)、地方政府、受害者及其家屬、監(jiān)管部門、相關(guān)工作人員、社會大眾等多個利益相關(guān)者。其中涉事企業(yè)、地方政府、監(jiān)管部門、受害者及家屬等屬于核心利益相關(guān)者，企業(yè)相關(guān)工作人員、社會大眾和媒體等屬于邊緣及潛在利益相關(guān)者。事故發(fā)生后，涉事企業(yè)往往面臨著經(jīng)濟、品牌和監(jiān)管懲罰等損失；地方政府因為安全考核的“一票否決”等要求，可能存在取消評優(yōu)資格，不得晉升職務(wù)、級別，甚至被追究監(jiān)管及法律責任等損失。為此涉事企業(yè)通常優(yōu)先采取補償?shù)姆绞剿搅?，受害者及家屬也可通過接受補償協(xié)助企業(yè)瞞報。瞞報成功的企業(yè)則可以避免整改、關(guān)停等損失，相關(guān)人員也可以獲得封口費并避免失業(yè)等風險，報送主體在僥幸心理下，故意隱瞞不報，其他利益相關(guān)者協(xié)助，避免損失擴大。

第三，信息報送的層級繁瑣，影響信息報送的及時性和準確性。一個完整有效的信息傳遞需要具備傳播主體、媒介、傳播客體三個基本要素，任何一個要素出現(xiàn)問題，信息都不能有效地傳遞。根據(jù)《生產(chǎn)安全事故信息報告和處置辦法》的規(guī)定，企業(yè)與政府之間的報告途徑是單位負責人向負有監(jiān)管職責的部門進行報告，政府內(nèi)部信息報告需要逐級上報。這些規(guī)定會導致信息傳遞過程中信息本身出現(xiàn)衰減、失真、不及時等情況，影響事故信息上報的及時性和準確性。

扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運行

治理瞞報，減少遲報、謊報和瞞報的發(fā)生，不僅要進一步扎緊制度的籠子，更要關(guān)注制度運行是否通暢有效，未來可以從以下三個方面進一步改進。

第一，要進一步完善相關(guān)法律法規(guī)，破除信息報送障礙，減少僥幸心理，在制度設(shè)計上強化主動、及時、準確報送。完善相關(guān)法律法規(guī)，強化制度設(shè)計，從制度層面對瞞報行為進行約束。相關(guān)的法律法規(guī)一方面需要對瞞報、謊報、遲報等易在實踐中產(chǎn)生歧義的行為，對監(jiān)管部門、企業(yè)負責人等具有多重解讀含義的主體進行細致的規(guī)定，同時加強對各地認定和懲罰標準的統(tǒng)一，防止不同制度規(guī)范之間產(chǎn)生矛盾，保障相關(guān)文件規(guī)定的一致性。此外，還需要進行一定情況下的免責制度設(shè)計，確保能夠及時、準確報送信息的責任主體，可以在一定程度上免責或減輕責任，形成主動及時報送的正向激勵。

第二，充分運用新興技術(shù)手段，增強報送方式及渠道的便利性，提升信息報送的及時性和準確性。

現(xiàn)有部分法律法規(guī)是在相關(guān)新興信息技術(shù)未實現(xiàn)突破的基礎(chǔ)上制定的，存在一定的局限性。隨著新興技術(shù)發(fā)展以及信息傳播手段不斷豐富，通過建立便捷電子上報系統(tǒng)，讓任何一個了解實際情況的人員都可以進行實時上報，這樣既可減少利益相關(guān)者的阻撓，又能夠保證信息上報的準確性和及時性，進而減少瞞報事故發(fā)生。

同時，加強各相關(guān)單位的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。安全事故常伴隨著醫(yī)療救助和保險理賠，除了核心利益相關(guān)者，這些單位通常能夠較早地了解到信息。通過建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)配合機制，加強醫(yī)院、保險行業(yè)、應(yīng)急部門、公安機關(guān)和其他相關(guān)部門之間的聯(lián)系，打造便捷的信息溝通渠道，能夠在一定程度上加強信息來源的多樣性。

第三，進一步強化信息報送、主動補救、內(nèi)部舉報的正向激勵措施。

2018年國家安全監(jiān)管總局、財政部印發(fā)的《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報獎勵辦法》，指出對舉報瞞報、謊報事故的，按照最終確認的事故等級和查實舉報的瞞報謊報死亡人數(shù)給予獎勵。舉報的目的是為了減少瞞報事件的發(fā)生，避免因瞞報而錯過搶險救援最佳時機，但在實踐中由于一些單位存在內(nèi)部懲罰和行政責任悖論，“最先”掌握信息和掌握信息“最多”的人卻不發(fā)聲，往往是社會公眾和媒體獲取到相關(guān)的信息，再進行舉報。這與當前我國安全事故核查結(jié)果傾向于懲罰措施，缺乏對于非違法操作安全事件主動上報或者及時補救的激勵措施有關(guān)，懲罰性措施導致安全事故一出，責任主體的首要想法就是內(nèi)部解決，而不是對自身的救援能力進行客觀評估，尋求幫助。從減少瞞報產(chǎn)生的事故風險角度出發(fā)，未來可以完善主動上報、企業(yè)負責人和地方政府主動補救的激勵措施。

（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授、博士生導師，清華大學應(yīng)急管理基地兼職研究員）

關(guān)鍵詞： 事故 瞞報 治理 需要