一直以來，我國水生態(tài)綜合治理缺乏穩(wěn)定的資金支持、有效的投融資路徑和管理模式。面對治水矛盾已經(jīng)從人與水患水旱的需求與供給矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿伺c水生態(tài)水環(huán)境的需求與供給矛盾的當(dāng)下，建立一種長效的投資建設(shè)管理機(jī)制十分重要。自2013年國家推行PPP模式以來，一批水生態(tài)治理PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。與傳統(tǒng)模式相比，PPP模式在資金籌措和運(yùn)營管理等方面有著明顯的優(yōu)勢，有利于建立良好的水生態(tài)綜合治理機(jī)制，增強(qiáng)水生態(tài)綜合治理水平和政府投資效率，具有良好的發(fā)展前景。

水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

水生態(tài)綜合治理跨界性強(qiáng)，涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、水利、市政基礎(chǔ)、其他基礎(chǔ)設(shè)施等多個行業(yè)領(lǐng)域，項(xiàng)目數(shù)量眾多，本文僅對歸口在水利領(lǐng)域中的生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析。

(一)項(xiàng)目數(shù)量情況

1. 入庫數(shù)量下降趨勢顯著

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2020年9月11日，全國PPP綜合信息平臺中共有133個水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目，投資額達(dá)1318.2億元，涉及水庫及河道整治、流域綜合整治、生態(tài)修復(fù)等細(xì)分領(lǐng)域。從上述項(xiàng)目的入庫時間看(見圖1)，自2013年以來，水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目不斷增加，至2017年達(dá)到最高，數(shù)量為58個，占?xì)v年項(xiàng)目總數(shù)量的43.6%，2018年呈斷崖式下降，至2020年僅有3個。

2. 區(qū)域分布不均

分省來看，這133個水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目分布在24個省市區(qū)(見圖2)，其中，河南省項(xiàng)目數(shù)量最多，達(dá)31個，約占項(xiàng)目數(shù)量的四分之一。

(二)進(jìn)展階段

相較重大水利工程、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水等水利領(lǐng)域，水生態(tài)綜合治理領(lǐng)域采用PPP模式情況相對較好，主要表現(xiàn)在項(xiàng)目數(shù)量多、進(jìn)展?fàn)顩r好。目前，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目有97個，占項(xiàng)目數(shù)量的72.9%，其中2017年前(含2017年)入庫的項(xiàng)目有21個;處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目有10個，占項(xiàng)目數(shù)量的7.5%，其中2017年前(含2017年)入庫的項(xiàng)目僅有4個，意味著僵尸項(xiàng)目少。

(三)主要特點(diǎn)

1. 合作方式和合作期限多樣

主要有BOT、DBOT、BOO、ROT、DBFO、BOO、TOT以及組合模式等8種合作方式，以BOT為主，共有115個，占比86.5%，其次為DBOT和TOT模式，分別為8個和5個，其他模式各有1個。

此外，項(xiàng)目合作期限差別較大(見圖3)，最短的為10年，最長的達(dá)33年，以15年和20年居多，占比46%。其中，合作期限30年以上的有10個，合作期限在20～24年的項(xiàng)目有44個，占項(xiàng)目數(shù)量的三分之一左右。

2. 投融資規(guī)模和股權(quán)結(jié)構(gòu)差別較大

從項(xiàng)目投資額度來看，最多為54.63億元，最少的為1.31億元。項(xiàng)目投資規(guī)模在5.0～9.9億元的項(xiàng)目有42個，超過10億元的有43個，兩者合計占到總數(shù)量的近三分之二，表明水生態(tài)綜合治理單個項(xiàng)目的投資體量較大。從項(xiàng)目的社會資本方和政府方的股權(quán)占比來看，社會資本方股權(quán)占比最高為100%，最低為51%，大部分項(xiàng)目社會資本方股權(quán)占比為80%以上。

3. 回報機(jī)制以政府付費(fèi)為主且進(jìn)展?fàn)顩r最好

從項(xiàng)目回報機(jī)制來看，采用政府付費(fèi)的項(xiàng)目最多，占項(xiàng)目數(shù)量的53.0%，其次為可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目數(shù)量占比45.5%，采用使用者付費(fèi)的項(xiàng)目有2個。

盡管水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，但項(xiàng)目的實(shí)施并不完全依賴政府付費(fèi)，采用可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)的項(xiàng)目數(shù)量占到近一半。然而，從不同回報機(jī)制項(xiàng)目的進(jìn)展情況看，政府付費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)展情況最好，進(jìn)入執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)量最多;采用使用者付費(fèi)的有一個進(jìn)入執(zhí)行階段(見圖4)。

PPP項(xiàng)目案例分析

(一)選取的案例

在已進(jìn)入實(shí)施階段的97個項(xiàng)目中，依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、回報機(jī)制和分布區(qū)域等因素選擇了3個案例(見表1)，主要分析項(xiàng)目的合作模式、交易結(jié)構(gòu)、回報機(jī)制的激勵機(jī)制等內(nèi)容。

(二)伊河嵩縣城區(qū)水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目案例分析

1. 合作模式

項(xiàng)目采用建設(shè)—運(yùn)營—移交(BOT)模式，合作期為20年(含建設(shè)期2年)。

2. 投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目總投資為3.58億元，項(xiàng)目資本金比例20%，其余80%由項(xiàng)目公司申請銀行貸款。項(xiàng)目公司的注冊資本金為人民幣7156.14萬元，其中嵩縣水利建設(shè)發(fā)展有限公司和中選聯(lián)合體股權(quán)比例為2:8。

3. 回報機(jī)制

項(xiàng)目回報機(jī)制為“政府付費(fèi)”，項(xiàng)目建成后水上游樂設(shè)施、戶外廣告設(shè)施等經(jīng)營項(xiàng)目的經(jīng)營管理權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)均歸政府所有，項(xiàng)目公司可向?qū)嵤C(jī)構(gòu)申請?jiān)O(shè)置經(jīng)營性項(xiàng)目，經(jīng)政府方許可后設(shè)置，由社會資本或項(xiàng)目公司按年度獲得經(jīng)營權(quán)許可。

按照實(shí)施方案，政府付費(fèi)部分按PPP政策規(guī)定進(jìn)行測算，具體的付費(fèi)定價按測算的下限值再下浮50%;同時也依據(jù)運(yùn)營維護(hù)期間的通貨膨脹情況(按嵩縣統(tǒng)計局公布的每一調(diào)價周期前一年嵩縣消費(fèi)物價指數(shù))，設(shè)定了調(diào)價規(guī)則，即每3年調(diào)價一次。

4. 激勵機(jī)制

項(xiàng)目績效考核體系與建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)支付掛鉤，包括建設(shè)期、運(yùn)營維護(hù)期和移交三個方面的績效考核指標(biāo)。就運(yùn)營期而言，按照項(xiàng)目合同約定，項(xiàng)目在每一個運(yùn)營年，政府方通過常規(guī)考核和臨時考核的方式對項(xiàng)目公司服務(wù)績效水平進(jìn)行考核，并按照考核結(jié)果付費(fèi)。項(xiàng)目公司在前兩項(xiàng)考核全部達(dá)標(biāo)的基礎(chǔ)上，每年由縣水利局組織或聘請第三方對項(xiàng)目設(shè)施使用者或相關(guān)利益方、沿河居民、企業(yè)進(jìn)行公共調(diào)查，滿意度需在90%以上。上述第1、2項(xiàng)考核指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)，第3項(xiàng)激勵考核滿意度在90%以上的，可以給予項(xiàng)目公司不超過當(dāng)年運(yùn)營維護(hù)費(fèi)5%的獎勵。這是項(xiàng)目的特色之一。

(三)銅鼓縣河湖水系生態(tài)保護(hù)與綜合治理PPP項(xiàng)目

1. 合作模式

銅鼓縣項(xiàng)目采用設(shè)計—建設(shè)—運(yùn)營—移交(DBOT)模式，合作期為20年，其中項(xiàng)目建設(shè)期不超過3年，各子項(xiàng)目運(yùn)營期年限等于項(xiàng)目合作期限(20年)減去各子項(xiàng)目建設(shè)期，運(yùn)營期從工程完工驗(yàn)收合格日后至合作期滿日止。各個子項(xiàng)目可以分步建設(shè)、分步驗(yàn)收、分步運(yùn)營、分步移交。

2. 投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目總投資為8.05億元，項(xiàng)目資本金比例20%，即約1.61億元，其余80%由項(xiàng)目公司申請銀行貸款。項(xiàng)目公司注冊資本為2000萬元(項(xiàng)目資本金包括項(xiàng)目公司注冊資本);政府方出資代表以貨幣形式出資200萬元，占股10%;社會資本方以貨幣形式出資1800萬元，占股90%。

3. 回報機(jī)制

項(xiàng)目包括9個子項(xiàng)目，其中8個非經(jīng)營性項(xiàng)目，1個經(jīng)營性項(xiàng)目，各子項(xiàng)目需采取適當(dāng)?shù)幕貓髾C(jī)制，政府和項(xiàng)目公司對于每個子項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立核算、審計，政府根據(jù)每個子項(xiàng)目審計結(jié)果支付可用性付費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)，對于可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，計算其使用者付費(fèi)數(shù)額。項(xiàng)目運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)原則上每年核算調(diào)整一次，經(jīng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)物價、發(fā)改、財政等有關(guān)部門審核后報批執(zhí)行。自項(xiàng)目正式商業(yè)運(yùn)營之日起，若材料成本、人工成本、居民消費(fèi)價格指數(shù)三項(xiàng)成本變化導(dǎo)致運(yùn)營維護(hù)成本變化幅度合計超過5%的，項(xiàng)目公司可申請調(diào)整項(xiàng)目運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4. 激勵機(jī)制

項(xiàng)目設(shè)置運(yùn)營維護(hù)期績效考核指標(biāo)，且運(yùn)維服務(wù)的優(yōu)劣決定運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)的多寡，建設(shè)期內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的優(yōu)劣將直接影響社會資本在運(yùn)營維護(hù)期的成本高低，以有效激勵資本從項(xiàng)目全生命周期成本統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)等。此外，項(xiàng)目將可用性付費(fèi)和運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)確定在一個合理區(qū)間內(nèi)，并鼓勵社會資本通過改善管理來控制項(xiàng)目全生命周期成本。

(四)蒙自市水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目

1. 合作模式

蒙自市項(xiàng)目采用BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)模式運(yùn)作，合作期為23年(含建設(shè)期3年，運(yùn)營期20年)。

2. 投融資結(jié)構(gòu)和股權(quán)結(jié)構(gòu)項(xiàng)目總投資4.64億元，其中，水庫擴(kuò)建工程總投資4.0億元，“兩河”水生態(tài)治理項(xiàng)目一期工程靜態(tài)總投資0.62億元。投融資模式為：蒙自市長橋海水庫擴(kuò)建工程與“兩河”水生態(tài)治理項(xiàng)目一期工程兩個項(xiàng)目打包運(yùn)作，通過蒙自市長橋海水庫擴(kuò)建工程2.34億元上級財政補(bǔ)助資金作為政府方項(xiàng)目資本金出資，除滿足水庫擴(kuò)建工程投資外，撬動蒙自市“兩河”水生態(tài)治理項(xiàng)目一期工程的社會資本投入自有資金及籌措銀行貸款建設(shè)項(xiàng)目。政府方和社會資本方持股比例為49%：51%，項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)見表2。根據(jù)股權(quán)比例，政府方資本金出資5764.7萬元，社會資本方股權(quán)出資6000萬元，資本金占總投資25.36%，項(xiàng)目建設(shè)缺口資金部分即債務(wù)資金部分，占比74.64%，約3.46億元，由項(xiàng)目公司通過債務(wù)融資等方式解決。

3. 回報機(jī)制

項(xiàng)目回報機(jī)制為“使用者付費(fèi)”，即項(xiàng)目公司向使用者收取的灌溉和工業(yè)供水費(fèi)用。項(xiàng)目設(shè)置基本水量，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)虧損時，收益缺口部分計入虧損資金池，虧損資金池通過以后年度超額收益部分來彌補(bǔ)(按復(fù)利計息)，直至虧損資金池全部得到彌補(bǔ);通過虧損資金池彌補(bǔ)后仍不能正常運(yùn)營的，啟動調(diào)價機(jī)制或由政府方協(xié)調(diào)項(xiàng)目公司與當(dāng)?shù)赜盟畱艉炗喒┧畢f(xié)議等其他方式彌補(bǔ)虧損;若仍不能運(yùn)營的，經(jīng)政府方同意可適當(dāng)延長項(xiàng)目合作期。運(yùn)營期內(nèi)，非項(xiàng)目公司經(jīng)營管理等可控原因，導(dǎo)致項(xiàng)目公司連續(xù)2年實(shí)際供水需求量不足基本水量的80%或供水成本變動幅度超過30%時，啟動水價調(diào)整程序，調(diào)價幅度一般不超過20%。

4. 激勵機(jī)制

項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)中，以中央預(yù)算內(nèi)資金及省級補(bǔ)助資金的方式降低社會資本準(zhǔn)入門檻和融資難度的行政補(bǔ)貼機(jī)制;在回報機(jī)制設(shè)計時，建立虧損資金池及調(diào)節(jié)機(jī)制，平滑各年的盈利水平，降低社會資本運(yùn)營風(fēng)險;在項(xiàng)目的績效考核體系中，將績效考核得分通過績效考核系數(shù)與建設(shè)運(yùn)營保函相掛鉤的激勵機(jī)制，激勵社會資本提高服務(wù)質(zhì)量等。

支持性政策不落地，激勵效果和推進(jìn)力度受限

(一)完善流域水法規(guī)體系

為推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，國家及地方在相關(guān)文件中明確要給予財政、金融、收費(fèi)、價格、土地等方面的扶持政策，但缺少細(xì)化、落地的專項(xiàng)政策。按照傳統(tǒng)的項(xiàng)目法人建設(shè)模式，有的項(xiàng)目可以得到財政補(bǔ)貼和政策性貸款等優(yōu)惠政策，而采用PPP模式后，除了合同約定的投資回報外，社會資本方難以享受與國有資本同等的優(yōu)惠政策，還面臨著征用土地等問題，協(xié)調(diào)政府有關(guān)部門的難度很大，削弱了社會資本參與的積極性，也不利于項(xiàng)目的推進(jìn)。

(二)缺少符合項(xiàng)目特點(diǎn)的專用合同模板

目前，水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目大多采用財政部的通用版本，難以反映項(xiàng)目的特點(diǎn)，如水生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目特征指標(biāo)、運(yùn)營維護(hù)的結(jié)果導(dǎo)向不明等問題較為普遍。一方面，受相關(guān)操作人員認(rèn)識所限，PPP項(xiàng)目合同制定時考慮的不夠周詳，合作邊界模糊;另一方面，由于綜合治理項(xiàng)目較為復(fù)雜，涉及專業(yè)技術(shù)問題較多，各單項(xiàng)工程相互關(guān)聯(lián)程度高，合同制定就較為困難，容易出現(xiàn)合同內(nèi)容不夠全面等問題，一旦產(chǎn)生爭議，則缺乏合理依據(jù)，增加談判和交易成本，進(jìn)而影響項(xiàng)目執(zhí)行。

(三)績效考核評價體系不完善

生態(tài)綜合治理PPP模式中，政府所承擔(dān)的支付義務(wù)在PPP項(xiàng)目中以“可用性付費(fèi)”為主，“績效付費(fèi)”是“可用性付費(fèi)”的補(bǔ)充。從我們的跟蹤情況看，有的項(xiàng)目合同文本中未設(shè)置績效考核相關(guān)內(nèi)容，難以對社會資本形成約束;有的項(xiàng)目實(shí)施方案并沒有將績效考核作為激勵的手段而是當(dāng)作目的，直接按績效考核得分將年度補(bǔ)貼金額按一定比例扣除，或作為績效系數(shù)扣除補(bǔ)貼金額，只有懲罰性質(zhì)的扣款，沒有獎勵性質(zhì)的激勵措施，這種考核結(jié)果的運(yùn)用方式對激勵社會資本持續(xù)參與動力有限。

(四)項(xiàng)目回報機(jī)制還不完善，影響PPP模式發(fā)展就現(xiàn)狀情況來看，水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目收益主要方式為政府購買和可行性缺口補(bǔ)助，使用者付費(fèi)只占極少一部分。項(xiàng)目收益依賴財政支出，然而一旦地方政府財政壓力增大，就可能出現(xiàn)支付不及時等違約情況，企業(yè)經(jīng)營面臨困境。特別是在水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目采購階段，政府方要求社會資本提供高質(zhì)量的水生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時，又以收益率下浮程度作為標(biāo)底，進(jìn)一步壓縮了企業(yè)的利潤空間。

有關(guān)對策建議

(一)出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營辦法和專用合同

考慮到水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目自身特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，建議出臺社會資本參與水生態(tài)綜合治理建設(shè)實(shí)施辦法和專用合同，對水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目適用范圍、主要模式、核心內(nèi)容的要求等方面作出更為詳細(xì)的規(guī)定，明確社會資本選擇要求;圍繞公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率和質(zhì)量、風(fēng)險管控、社會及經(jīng)濟(jì)效益等PPP模式的重要內(nèi)核，明確工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、合作模式與融資結(jié)構(gòu)設(shè)計、價格機(jī)制、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和績效考核等要求;規(guī)范實(shí)施方案審查辦法，為PPP項(xiàng)目提供實(shí)質(zhì)性的操作指引。

(二)出臺水生態(tài)綜合治理PPP模式績效考核辦法建議結(jié)合當(dāng)前實(shí)行的政府和社會資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引有關(guān)要求，建立針對水生態(tài)綜合治理PPP項(xiàng)目類型和特點(diǎn)的一套績效考核指標(biāo)體系，制定PPP項(xiàng)目績效考核辦法，將其作為付費(fèi)(扣減和獎勵)和保證金管理、運(yùn)營改進(jìn)、完善監(jiān)管機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制調(diào)整的重要依據(jù)，既可規(guī)避保底回購、保底承諾、名股實(shí)債、購買服務(wù)等問題，也有利于加強(qiáng)政府付費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)范化和科學(xué)化管理。(三)建立和完善項(xiàng)目激勵機(jī)制

一是政策性的激勵。主要包括財稅優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等，如在蒙自市案例以“中央預(yù)算內(nèi)資金”及“省級補(bǔ)助資金”以資本公積的方式注入項(xiàng)目，降低了社會資本融資難度，也降低了項(xiàng)目資金使用成本。

二是運(yùn)營期的激勵。PPP模式具有長期關(guān)系型契約的特征，在長達(dá)10年至30年的生命周期中，合作雙方存在博弈行為，更要注重運(yùn)營期的激勵，設(shè)置合理的激勵措施，可以鼓勵社會資本在提供優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)公共產(chǎn)品的同時，通過改善管理、技術(shù)創(chuàng)新等方式來獲得更高的合法收益。三是收益分配的激勵。項(xiàng)目公司需同時承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)等，政府方通過設(shè)置績效考核指標(biāo)，將項(xiàng)目公司收益與項(xiàng)目績效考核結(jié)果掛鉤，強(qiáng)化項(xiàng)目產(chǎn)出績效對社會資本收益的激勵約束效果。如在銅伊縣嵩河案例中，采取實(shí)行懲罰與補(bǔ)貼相結(jié)合的措施實(shí)現(xiàn)政府和社會資本方的激勵相容。(四)靈活運(yùn)用水生態(tài)綜合治理PPP模式

項(xiàng)目能否采用PPP模式是有一定限制條件的，在項(xiàng)目識別階段要通過物有所值評價和財政承受能力論證，在準(zhǔn)備階段要編制實(shí)施方案，在采購階段還要受到財政承受能力10%紅線等政策制約，并存在流標(biāo)的可能性，項(xiàng)目落地周期相對較長;加之我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間財政狀況、政府治理能力、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化程度等方面存在較大差異，并不是所有水生態(tài)綜合治理項(xiàng)目都適宜采用PPP模式。在實(shí)際應(yīng)用中，還要根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，靈活構(gòu)建符合項(xiàng)目特點(diǎn)的模式。唯有如此，才能發(fā)揮PPP模式緩解財政壓力、提高投資效率、提升服務(wù)水平等優(yōu)勢。

關(guān)鍵詞： 我國 生態(tài) 綜合治理 PPP